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Projet de loi sur la salubrité de l'eau potable des Premières nations

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Déclaration faite le 17 novembre 2010 par la sénatrice Lillian Eva Dyck

L'honorable Lillian Eva Dick :

Honorables sénateurs, j'ai quelques observations à formuler au sujet du projet de loi S-11, mais l'ajournement devrait rester au nom du sénateur Mitchell.

Honorables sénateurs, j'interviens aujourd'hui dans le débat sur le projet de loi S-11, Loi sur la salubrité de l'eau potable des Premières nations. Le problème terrible de l'eau insalubre dans les réserves aux quatre coins du Canada a fait couler beaucoup d'encre. Les chiffres sont stupéfiants et la situation dans laquelle vivent les Autochtones dans les réserves ne saurait exister dans un pays développé et moderne comme le Canada. Tous les sénateurs s'entendent assurément pour dire qu'il est essentiel que l'on prenne des mesures pour corriger la situation. Toutefois, prendre des mesures pour prendre des mesures donne rarement lieu à un changement efficace.

Des passages importants du projet de loi S-11 soulèvent de vives préoccupations et ne répondent pas à l'objectif qui consiste à procurer de l'eau potable salubre dans les réserves. Au moment où le Sénat poursuit son étude du projet de loi, j'aimerais signaler aux sénateurs quatre domaines de préoccupation sur lesquels ils pourront se pencher.

Le premier problème en ce qui concerne le projet de loi S-11, honorables sénateurs, c'est que le gouvernement ne s'est pas acquitté, dans l'élaboration du projet de loi, de sa responsabilité de consulter les Premières nations et de tenir compte de leurs préoccupations. Le gouvernement fédéral a une obligation de consultation et d'accommodement envers les peuples autochtones lorsqu'un texte législatif ou réglementaire imminent risque de porter atteinte à leurs droits existants ou éventuels. Cette obligation de consultation et d'accommodement a été confirmée dans la décision que la Cour suprême du Canada a rendue dans l'affaire R. c. Sparrow.

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a organisé des séances d'information et de participation et effectué des études d'impact, mais cela était loin d'être suffisant pour respecter l'obligation de consultation et d'accommodement qu'a le gouvernement envers les Premières nations. Le ministère a chargé l'Institut sur la gouvernance de tenir les séances de consultation et les séances d'information et de participation. En février et mars 2009, 13 séances d'information et de participation ont eu lieu, à raison d'une par province ou territoire, et 10 séances de consultation à l'intention d'organisations des Premières nations ont été organisées d'un bout à l'autre du pays pour discuter de l'utilité d'une mesure législative fédérale sur l'eau potable et les eaux usées ayant trait à une réglementation fédérale prévoyant l'incorporation par renvoi des lois provinciales et territoriales régissant l'eau potable et les eaux usées.

Il n'y a cependant pas eu de consultations sur le projet de loi S-11 dans sa forme actuelle.

Dans son rapport sommaire, l'Institut sur la gouvernance affirme que la Couronne n'a pas respecté son obligation de consultation et d'accommodement des Premières nations. Le rapport a souligné premièrement que la Couronne n'avait entrepris aucun processus de consultation valable, deuxièmement que la Couronne avait failli à son devoir de répondre aux besoins des Premières nations en décidant unilatéralement d'entreprendre les séances d'engagement et les études d'impact en se fondant uniquement sur l'incorporation par renvoi, troisièmement que la Couronne n'avait pas écouté les préoccupations qui ont été soulevées, quatrièmement que la Couronne n'avait pas prévu le temps et les ressources nécessaires pour permettre la tenue de consultations valables, et cinquièmement que la Couronne avait refusé de participer à toute discussion sur quelque point que ce soit qui pourrait avoir un lien avec les droits inhérents, les droits issus de traités ou les droits des Autochtones en rapport avec les changements proposés.

Honorables sénateurs, il est très clair que le gouvernement du Canada n'a pas assumé ses responsabilités qui consistaient à mener des consultations dignes de ce nom auprès des membres des Premières nations dans le dossier du projet de loi S-11. Le rapport sommaire que le gouvernement avait commandé à l'Institut sur la gouvernance et auquel il a participé décrit clairement la question.

Honorables sénateurs, le deuxième sujet de préoccupation en ce qui a trait au projet de loi S-11 porte sur l'imposition de lois provinciales aux réserves par incorporation par renvoi. Le paragraphe 4(3) du projet de loi S-11 précise que « Les règlements peuvent incorporer par renvoi [...] tout texte législatif d'une province [...] »

De façon générale, aux termes du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral a compétence exclusive en ce qui a trait aux « Indiens et aux terres réservées pour les Indiens ». Le Groupe d'experts sur la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations a souligné la grande incertitude créée par cette approche. Le rapport affirme en résumé que cette approche « présenterait beaucoup trop d'incertitude et ne serait ni efficace ni viable », toutefois, on la retrouve dans le projet de loi dont nous sommes saisis.

L'incertitude se trouve au niveau du fondement juridique des lois sur la participation de citoyens des Premières nations.

La Cour suprême a précisé, dans des décisions ultérieures, comment et quand l'incorporation pouvait être utilisée dans le cas des Premières nations. Dans l'affaire Dick c. R., elle distingue deux catégories de lois provinciales pouvant s'appliquer aux Premières nations, soit les lois qui peuvent être appliquées aux Indiens « sans qu'il soit porté atteinte à leur quiddité indienne » et les lois provinciales appliquées en vertu de l'article 88 de la Loi sur les Indiens.

Dans le premier cas, le groupe d'experts a conclu qu'il existait peu de fondements juridiques pour l'application des lois provinciales à l'eau potable pour les Premières nations, parce que la gestion de l'eau et des eaux usées relève du conseil de bande. Le paragraphe 81(1) de la Loi sur les Indiens permet aux conseils de bande de prendre des règlements pour :

[...] l'établissement et l'entretien de cours d'eau [...] l'établissement de puits, citernes et réservoirs publics et autres services d'eau du même genre, ainsi que la réglementation de leur usage;

Pour ce qui est d'appliquer ces lois en vertu de l'article 88, le groupe d'experts a encore une fois affirmé que, comme cet article s'applique seulement aux « Indiens », on ne peut en étendre l'application aux terres réservées pour les Indiens. Il serait donc difficile de veiller à l'application d'une réglementation sur l'eau établie par l'incorporation de lois provinciales ou territoriales, parce que l'eau est une ressource naturelle rattachée aux terres réservées pour les Indiens, et non aux Indiens eux-mêmes.

La Cour suprême ne s'est pas encore penchée sur cette question, mais des tribunaux inférieurs ont constamment maintenu ce principe.

Les fondements juridiques de l'incorporation de la réglementation sur l'eau potable dans les réserves étant pour le moins précaires, pourquoi le gouvernement a-t-il prévu cette possibilité dans son plan de réglementation?

Quoi qu'il en soit, l'enjeu le plus important et le plus fondamental est celui-ci : pourquoi le gouvernement fédéral ne reconnaît-il pas le droit des Premières nations d'élaborer et de promulguer leurs propres règlements, politiques et lois sur l'eau potable salubre dans les réserves?

Honorables sénateurs, le troisième motif de préoccupation, dans le projet de loi S-11, est le fait qu'il sape systématiquement les droits ancestraux et issus de traités reconnus en vertu de l'article 35. Trois dispositions du projet de loi S-11 constituent une tentative de limiter considérablement ces droits, et même de les supprimer. La première de ces dispositions se trouve à l'alinéa 4(1)r), selon lequel les règlements peuvent :

prévoir le rapport entre les règlements et les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones visés à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et notamment limiter la mesure dans laquelle les règlements peuvent porter atteinte à ces droits;

Selon ce libellé, il est possible que des règlements pris en vertu de cette loi portent atteinte aux droits autochtones ou issus de traités garantis par la Constitution. De plus, le projet de loi lui-même ne contient pas de disposition de non-dérogation, si faible soit-elle. Le préambule du projet de loi ne mentionne même pas une telle possibilité.

Ma deuxième préoccupation relative aux droits conférés par l'article 35 concerne le paragraphe 6(1), qui permet que les règlements pris en vertu du projet de loi S-11 l'emportent, en cas d'incompatibilité, sur tout texte législatif ou règlement administratif adopté par une Première nation. Je répète que, en vertu de la Loi sur les Indiens, les conseils de bande ont le pouvoir d'adopter des règlements régissant les réseaux d'alimentation en eau des réserves.

Parallèlement, ma troisième préoccupation porte sur les droits issus de traités. Selon le paragraphe 6(2) du projet de loi S-11, la loi et les règlements :

[...] l'emportent, en cas d'incompatibilité, sur tout accord sur des revendications territoriales ou tout accord sur l'autonomie gouvernementale auquel un groupe autochtone [...] est partie ainsi que sur toute loi fédérale les mettant en œuvre.

Cette disposition pourrait rendre nulles et sans effet des portions importantes d'ententes et de traités existants conclus entre le gouvernement du Canada et les Premières nations.

Honorables sénateurs, cette disposition me préoccupe beaucoup. Le projet de loi S-11 pourrait permettre à ces règlements fédéraux de l'emporter sur des droits ancestraux et issus de traités des Premières nations qui sont protégés par la Constitution.

Enfin, honorables sénateurs, permettez-moi de parler du quatrième problème associé au projet de loi S-11. Il ne prévoit pas les ressources nécessaires pour l'approvisionnement des réserves en eau potable salubre. Dans son rapport, le groupe d'experts recommandait expressément de combler l'écart entre les réserves et les provinces et territoires en ce qui concerne les ressources nécessaires à la gestion de l'eau et au traitement des eaux usées. En outre, dans son rapport, le groupe d'experts a déclaré « qu'il ne serait pas crédible de mettre en place un régime de réglementation sans avoir la capacité de répondre aux exigences du régime ». Or, le projet de loi S-11 ne prévoit rien pour que les Premières nations puissent disposer des ressources et de la capacité nécessaires pour moderniser les réseaux de traitement d'eau dans les réserves. Il décrit plutôt les pouvoirs et le mécanisme de réglementation.

Les Premières nations et les organisations des Premières nations à la grandeur du pays ont toutes convenu que ce problème constitue la lacune fondamentale du projet de loi S-11. D'une part, il est injuste et irresponsable d'élaborer des règlements, puis, d'autre part, de ne prévoir aucune ressource pour s'y conformer. Permettez-moi de souligner que j'ai rencontré les chefs adjoints Watson et Lerat, de la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan. Ils ont relevé des lacunes importantes dans le projet de loi S-11 et estiment qu'il devrait être retiré ou rejeté.

Une autre question soulevée dans le rapport de l'Institut sur la gouvernance, et qui préoccupe de nombreuses Premières nations, est de savoir dans quelle mesure les Premières nations deviendront désormais responsables des cas de non-conformité avec la réglementation et de leurs répercussions. Le projet de loi S-11 n'est pas clair à ce sujet.

Honorables sénateurs, les membres du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones connaissent le problème de la salubrité de l'eau potable dans les réserves des Premières nations. En 2007, nous avons publié un rapport à ce sujet. Ce rapport comportait deux recommandations claires. La première était qu'Affaires indiennes et du Nord Canada effectue un examen complet des réseaux de traitement d'eau dans les réserves et qu'il consacre les fonds nécessaires pour répondre aux besoins en ressources identifiés.

Comme M. Harry Swain, président du groupe d'experts, l'a déclaré dans le rapport du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones publié en 2007 et intitulé De l'eau potable salubre pour les Premières nations :

[...] si nous voulons qu'aboutissent les efforts nationaux considérables qui ont été déployés pour fournir de l'eau salubre dans les réserves indiennes, nous devrions nous préoccuper d'abord des ressources essentielles et ensuite seulement de l'élaboration d'un régime réglementaire.

Dans le rapport que nous avons publié en 2007, nous recommandions également qu'un plan relatif à l'affectation des fonds devrait être terminé à la fin juin 2008. La deuxième recommandation que nous avons faite était que le ministère :

[...] entreprenne un processus de consultation complet auprès des organismes et des collectivités des Premières nations concernant les options législatives [...] dans le but d'élaborer de manière conjointe une telle loi.

Pourtant, il est évident que le projet de loi S-11 ne tient pas compte de ces recommandations. Honorables sénateurs, il est de notre devoir de veiller à ce que le gouvernement du Canada respecte les obligations qu'il a à l'égard des peuples autochtones du Canada et de la Constitution. Or, plusieurs dispositions du projet de loi S-11 menacent ces deux obligations.

D'après un article publié récemment, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien aurait déclaré qu'il permettra aux Premières nations de participer à la récriture du projet de loi S-11. Qu'est-ce que cela veut dire exactement? Est-ce que le gouvernement retirera le projet de loi S-11 du Sénat pour tenir la promesse du ministre Duncan? Honorables sénateurs, j'espère que oui et que le ministre Duncan demandera effectivement que le projet de loi soit retiré, afin que les Premières nations puissant s'asseoir à la table, en tant que partenaires égaux, et participer à l'élaboration d'une mesure législative visant à assurer la salubrité de l'eau potable sur les terres des Premières nations.

Honorables sénateurs, pour conclure, je vais lire un extrait du bulletin FLOW de l'automne 2010, qui explique clairement et succinctement les tenants et aboutissants du projet de loi S-11 :

S'il promulgue cette mesure législative qui semble prévoir d'éventuelles répercussions sur les droits des Premières nations et même fermer les yeux sur celles-ci, sans tenir compte des inquiétudes exprimées par les Premières nations, le gouvernement viole ses obligations de représentant et ses responsabilités, sans parler qu'il contrevient aux déclarations de la Cour suprême du Canada concernant la protection des droits que le paragraphe 35(1) confère aux Premières nations [...] Nous sommes légalement et moralement tenus de veiller à ce que les Premières nations aient accès à de l'eau potable salubre sans sacrifier leurs droits inhérents et constitutionnels.



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