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James Cowan

L Le sénateur James Cowan a considérablement influencé l'éducation et la communauté juridique en Nouvelle-Écosse. Il a été nommé au Sénat le Mars 24, 2005 par le Très honorable Paul Martin.

Discours et débats

Projet de loi de crédits no 3 pour 2011-2012

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Déclaration faite le 08 décembre 2011 par le sénateur Joseph Day

L'honorable Joseph A. Day :

Honorables sénateurs, je remercie le sénateur Gerstein de son résumé du projet de loi C-29, le troisième projet de loi de crédits de l'exercice en cours. Dans une grande mesure, je me rallie à ses observations et sa description du contenu du projet de loi.

Les sénateurs ne sont pas sans savoir qu'il existe au moins deux documents parallèles : le Budget supplémentaire des dépenses (B) et le projet de loi de crédits à l'étude. Je vais essayer, pendant la période dont je dispose, d'expliquer comment ces deux documents différents sont reliés entre eux ici, au Sénat. Les sénateurs qui étaient présents un peu plus tôt savent que j'ai présenté le rapport du Comité des finances concernant notre étude préliminaire du Budget supplémentaire des dépenses (B).

Il est important que les sénateurs comprennent les différences qui existent entre les budgets supplémentaires des dépenses de la Chambre des communes, et le projet de loi de crédits qui en découle, et les budgets supplémentaires que nous avons au Sénat.

La Chambre des communes a une procédure dite des « voies et moyens ». Pour tous les projets de loi de fiscalité, une motion des voies et moyens doit être proposée avant le dépôt du projet de loi correspondant. Comme l'a signalé le sénateur Gerstein, les initiatives relatives aux projets de loi et aux demandes du gouvernement touchant la levée d'impôts doivent partir de la Chambre des communes. Elles commencent par le dépôt d'une motion des voies et moyens, qui se transforme, le moment venu, en projet de loi de crédits ou en projet de loi d'exécution du budget.

Nous n'avons pas de procédure semblable chez nous. Le Sénat ne se prononce pas sur le budget. Il vote sur des projets de loi précis conférant au gouvernement le pouvoir de dépenser de l'argent, mais nous ne votons pas sur le budget. La Chambre des communes a également une procédure d'adoption des budgets des dépenses. Dans ce cas précis, nous parlons du Budget supplémentaire des dépenses (B). La Chambre des communes doit adopter le budget des dépenses avant que le gouvernement ne puisse déposer un projet de loi de crédits. Nous n'avons pas non plus cette procédure au Sénat.

Chez nous, les budgets des dépenses sont renvoyés à un comité pour examen. Ensuite, une fois que nous recevons un projet de loi de crédits comme le projet de loi C-29 dont nous sommes saisis, même si le projet de loi se fonde sur le Budget supplémentaire des dépenses (B), ni le comité ni le Sénat n'étudient intégralement le Budget supplémentaire des dépenses (B). Nous n'adoptons pas nécessairement tout ce que contient le Budget supplémentaire des dépenses (B).

Honorables sénateurs, il est risqué de faire un parallèle entre ce qui se passe à la Chambre des communes et ce qui se passe au Sénat. C'est le premier point que je veux vous signaler. Il y a ces deux documents qui ont été adoptés par les Communes et qui ont fait l'objet de procédures dans les deux Chambres, mais ils sont traités un peu différemment.

Je pourrais peut-être parler brièvement du rapport entre le budget des dépenses et le projet de loi de crédits correspondant, ici au Sénat. Le budget des dépenses est renvoyé au comité qui doit en faire rapport. Il a été renvoyé au comité le 3 novembre. Voici le texte de la motion à cet égard :

L'honorable Claude Carignan (leader adjoint du gouvernement), conformément à l'avis donné le 3 novembre 2011, propose :

Que le Comité sénatorial permanent des finances nationales soit autorisé à étudier, afin d'en faire rapport, les dépenses prévues dans le Budget supplémentaire des dépenses (B) pour l'exercice se terminant le 31 mars 2012.

Honorables sénateurs, j'ai déposé ce rapport plus tôt aujourd'hui.

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a pour tâche de faire une analyse approfondie du Budget supplémentaire des dépenses, c'est-à-dire des dépenses que le gouvernement prévoit pour le reste de l'exercice. Il est important de préciser que nous n'examinons pas tous les postes budgétaires. Nous ne disposons pas de suffisamment de temps et de ressources pour étudier chaque élément du Budget supplémentaire des dépenses. Notre rapport, que nous débattrons sans doute lundi, vise à informer le Sénat au sujet de certains éléments pour que les sénateurs soient plus au fait du budget et mieux préparés à voter sur le projet de crédits de 4,3 milliards de dollars dont ils sont saisis.

Honorables sénateurs, le rôle fondamental du Parlement n'a pas changé depuis la mise en place du système parlementaire. Ce rôle consiste à faire un examen approfondi des dépenses du gouvernement. « Gouvernement » s'entend ici du pouvoir exécutif, c'est-à-dire du premier ministre et des ministres responsables de ministères.

Des projets de loi de crédits sont fréquemment présentés au cours du cycle budgétaire. En juin, nous avons été saisis du projet de loi sur le Budget principal des dépenses. À la fin juin, nous avons dû examiner le Budget supplémentaire des dépenses (A). En mars, nous examinons les crédits provisoires et nous terminons généralement par le projet de loi de crédits sur le Budget supplémentaire des dépenses (C). Nombre de documents budgétaires et de projets de loi de crédits qui y sont associés sont présentés. C'est un processus répétitif, mais il ne doit pas devenir une tâche routinière. Il est très important que les sénateurs gardent cela à l'esprit.

Certains d'entre nous dans cette enceinte croient qu'il faut débattre et adopter le rapport d'un comité sur l'examen du Budget supplémentaire des dépenses avant de pouvoir examiner le projet de loi de crédits correspondant. Il y a divergence d'opinions en ce qui concerne le rôle du Sénat à l'égard du rapport d'un comité et le fait qu'il doive voter sur le projet de loi de crédits.

Cet argument revient de temps en temps. Je vais citer aux sénateurs certains des commentaires qui ont été formulés. La première citation vient de l'honorable Noël Kinsella, qui était à l'époque leader adjoint de l'opposition :

Dans le passé, nous avons eu un débat au sujet du rapport sur les prévisions budgétaires présenté par notre Comité des finances nationales avant l'arrivée du projet de loi de crédits. Lorsque ce dernier nous est parvenu, je crois savoir qu'il n'y a pas eu de débat au sujet du projet de loi proprement dit. Peut- être le sénateur Murray pourrait-il, en faisant appel à sa mémoire institutionnelle, confirmer ou infirmer cette explication.

Le sénateur Murray a déclaré ceci :

[...] il a été convenu...

— il s'agit donc d'une pratique établie —

... à l'insistance de la loyale opposition de Sa Majesté, quel que soit le parti, que le rapport du Comité sénatorial permanent des finances nationales doit avoir été présenté ou déposé avant que nous ne puissions examiner un projet de loi de crédits. Le rapport doit être devant le Sénat.

Ensuite, l'honorable sénateur Oliver, qui, en 2005, a beaucoup débattu de cette question au Comité des finances, a dit ceci :

Honorables sénateurs, j'aimerais ajouter quelques remarques au sujet du quatrième rapport intérimaire sur le Budget principal des dépenses de 2005-2006. Je veux d'abord commencer par féliciter le sénateur Day de son excellente intervention.

Comme vous le savez, le Comité sénatorial permanent des finances nationales s'intéresse d'une façon générale aux dépenses gouvernementales présentées dans les documents budgétaires. Comme c'est l'habitude de ce comité, un certain nombre de dates de séances ont été réservées aux fins de l'étude du Budget principal des dépenses de 2005-2006.

C'est aussi devenu une convention ici que le Sénat n'étudie pas la Loi de crédits découlant de ce budget, tant qu'il n'a pas reçu du Comité sénatorial permanent des finances nationales un rapport sur son étude du budget en question.

Honorables sénateurs, dans la plupart des cas, c'est ce qui se produit. Nous débattons du rapport et il est adopté par le Sénat avant que nous arrive le projet de loi de crédits correspondant. Cela se produit principalement par courtoisie et, comme l'a indiqué le sénateur Murray, parce que c'est une pratique parlementaire sage et prudente. Il reviendra au Sénat de décider s'il s'agit d'une convention ou d'une pratique parlementaire sage et prudente. Cependant, ce n'est pas une décision qu'il faudra prendre cette fois- ci, car le rapport a déjà été déposé. Si le sénateur Carignan met le rapport au programme avant le projet de loi de crédits, lundi prochain, l'ordre souhaitable aura été respecté.

D'autres croient qu'il n'est pas nécessaire d'adopter au préalable le rapport du comité, mais qu'il faut simplement qu'il ait été déposé au Sénat. Parfois, les deux études se font en parallèle, mais en fait, cela dépend du moment où le projet de loi de crédits nous est envoyé par la Chambre des communes.

Il y en a qui n'y voient ni une convention ni une pratique souhaitable. Or, une convention ou une pratique, honorables sénateurs, n'est jamais écrite. C'est quelque chose que nous apprenons au cours des débats dans cette enceinte et lors des délibérations des comités. C'est une règle non écrite qui nous aide à maintenir le décorum et à travailler efficacement au Sénat.

Honorables sénateurs, nous avons étudié en juin le rapport sur le Budget supplémentaire des dépenses (A). Je dois vous rappeler le contexte à ce moment-là. Deux études ont eu lieu en même temps, en juin, alors que nous étudiions le principal projet de loi de crédits, qui portait sur le reste de l'année, à partir du 1er juillet. Il y avait un rapport pour ce budget des dépenses et un rapport pour le Budget supplémentaire des dépenses (A). Tout s'est passé dans le respect de la procédure que je viens de vous décrire en ce qui concerne le Budget principal des dépenses, mais, concernant le Budget supplémentaire des dépenses (A), nous devions faire traduire notre rapport. Lorsque nous avons ajourné nos travaux le jeudi après- midi, comme nous le faisons normalement, nous avons été convoqués le lundi pour débattre de ce rapport. Cependant, le Sénat a été rappelé le dimanche pour étudier un projet de loi de retour au travail, qui était considéré comme une importante affaire du gouvernement. Alors que certains sénateurs étaient de retour, il a été décidé de procéder à l'étude d'autres affaires, de manière à ce que nous puissions ajourner nos travaux pour l'été. Ainsi, le rapport, qui avait été traduit et qui était prêt à être présenté le lundi dans cette enceinte, ne l'a jamais été. Cependant, nous avons bel et bien adopté le projet de loi de crédits rattaché au Budget supplémentaire des dépenses (A).

Certains disent que ce qui s'est passé en juin dernier signifie que la convention ne s'applique plus, qu'il n'y a jamais eu de convention, qu'il n'est pas nécessaire que nous étudiions le Budget supplémentaire des dépenses, qu'il n'y a en fait aucune raison pour que nous le fassions, et que le Sénat peut adopter le projet de loi de crédits sans connaître le contenu du Budget supplémentaire des dépenses et sans qu'il ne soit étudié par le comité. Il y en a, ici- même, qui font valoir que c'est ainsi que nous devrions procéder. J'espère très sincèrement que nous réussirons à convaincre ces sénateurs qu'il s'agissait de circonstances exceptionnelles. C'est vrai qu'il était plutôt difficile de s'y retrouver, notamment à cause de la loi de retour au travail et des deux cycles de crédits qui se chevauchaient. J'espère que nous pourrons revenir sur la bonne voie et que le Comité des finances produira un rapport, car c'est seulement ainsi que le Sénat pourra se prononcer en toute connaissance de cause sur ce projet de loi de crédits.

Nous l'avons échappé belle cette fois-ci, honorables sénateurs, mais certains ont insinué que le rapport est superflu. Pour répondre brièvement à cette affirmation, je dirai que, lorsque le Budget supplémentaire des dépenses a été renvoyé au comité, le Sénat a été chargé de faire rapport — je vous ai d'ailleurs lu la motion à ce sujet un peu plus tôt. Nous avons été chargés d'étudier le budget et de faire rapport. C'est précisément ce en quoi consiste notre mandat : faire rapport. Voilà pour la réponse courte.

Cependant, il y a aussi une réponse logique qui dit que cela ne va pas, que nous ne pouvons pas renvoyer le document, le Budget supplémentaire des dépenses, ou tout autre budget, au Comité des finances, sans s'attendre à ce qu'il y donne suite. Si nous le renvoyons, c'est pour que le Sénat soit informé de manière à pouvoir se prononcer, en connaissance de cause, sur le projet de loi de crédits qui l'accompagne.

Nous pouvons faire une analogie avec les études préliminaires que nous sommes parfois appelés à faire, honorables sénateurs. Si une étude préliminaire est effectuée, mais que nous ne la terminons pas, et que le projet de loi nous parvient, nous nous saisissons du projet de loi et l'étudions. Nous sommes mieux informés du fait que nous avons entrepris l'étude avant d'être saisis du projet de loi. Si nous menons l'étude préliminaire à bien et que nous sommes ensuite saisis du projet de loi, nous avons alors un rapport issu de l'étude préliminaire qui informe les sénateurs de l'objet du projet de loi et nous franchissons très rapidement l'étape où le projet de loi serait normalement renvoyé au comité. Il arrive que nous renvoyions un projet de loi au comité, pour la forme, et qu'il nous revienne le même jour.

Les deux situations ne se comparent pas parfaitement : l'étude d'un Budget supplémentaire des dépenses avant un projet de loi de crédits ne s'apparente pas tout à fait à une étude préliminaire, mais nous pouvons faire bien des comparaisons instructives.

Honorables sénateurs, on peut comprendre que le gouvernement, le pouvoir exécutif, veuille que des documents et ses crédits soient adoptés. Nous comprenons que ceux qui appuient le gouvernement subissent des pressions pour que ces documents soient adoptés. Ce genre de problèmes se pose habituellement quand il y a changement de gouvernement et que le nouveau gouvernement, ou la nouvelle majorité, s'ajuste à sa nouvelle position. Ce fut le cas en 1984, lorsqu'Allan MacEachen était leader de l'opposition au Sénat. Le Parti progressiste-conservateur de M. Brian Mulroney était alors au pouvoir. Le nouvel exécutif du gouvernement, à l'époque, ne comprenait pas pourquoi ses crédits devaient être étudiés par un comité sénatorial. Il voulait qu'un document, un projet de loi qui s'apparente à un projet de loi de crédits, soit rapidement adopté, et M. MacEachen, qui occupait la fonction enviable de leader de l'opposition, laquelle contrôlait la majorité des membres et des votes au Sénat, a déclaré : « Il n'en est absolument pas question. Ce document doit être étudié. Nous devons faire le travail attendu de l'opposition. »

Honorables sénateurs, je peux vous dire que les gouvernements des deux côtés se sont depuis trouvés dans cette situation. Je vais vous lire un extrait de l'intervention faite le 11 décembre 2001 par l'honorable Fernand Robichaud, leader adjoint du gouvernement. Il s'agit du gouvernement de M. Chrétien. Les libéraux sont au pouvoir, et, donc, le sénateur Robichaud s'adresse au Sénat au nom du gouvernement :

Honorables sénateurs, en ce qui a trait au projet de loi C- 45, Loi portant octroi à sa Majesté de crédits pour l'administration publique fédérale pendant l'exercice se terminant le 31 mars 2002, l'usage veut que nous considérions le rapport du Comité sénatorial permanent des finances nationales, qui a fait l'étude des prévisions budgétaires.

C'est donc le gouvernement qui dit : « Nous attendrons que la mesure soit étudiée comme il se doit, même si nous sommes majoritaires et que nous pourrions la faire adopter plus rapidement. Nous ne le ferons pas, car cela va à l'encontre du rôle du Sénat ».

Honorables sénateurs, j'espère que nous reconnaîtrons tous qu'il s'agit d'une convention qui devrait et qui doit être suivie. Les sénateurs de l'opposition reconnaissent que le gouvernement a besoin des projets de loi de crédits et des projets de loi d'exécution du budget, qui sont traités différemment des autres projets de loi, et ils respectent ce fait. Plus particulièrement, les membres du Comité des finances nationales, dont je fais partie, le savent très bien, et j'espère que les membres du comité qui représentent le gouvernement comprendront le rôle particulier que l'opposition doit jouer en ce qui concerne ces mesures législatives. C'est en se respectant ainsi les uns les autres, honorables sénateurs, que cette institution pourra jouer le rôle utile prévu par ceux qui ont rédigé notre Constitution.

En résumé, il ne faudrait pas voir ce qui s'est produit cette année en juin comme une exception à une convention ou à une pratique. C'était une exception, mais on ne devrait pas considérer qu'elle met fin à la convention ou fait en sorte qu'il n'y a pas de convention. C'est un peu comme l'exception qui confirme la règle, et c'est ce que je tiens à souligner. Honorables sénateurs, rien ne prouve qu'on entendait faire fi de la convention qui consiste à examiner le rapport provenant du Comité sénatorial permanent des finances nationales ou de tout autre comité auquel le budget des dépenses a été renvoyé avant d'étudier le projet de loi de crédits qui y est associé. Les nombreuses conventions qui ont été instaurées dans cette enceinte sont extrêmement importantes pour assurer le bon fonctionnement du Sénat, et je demande que chacun d'entre nous reconnaisse ces conventions et les respecte.

J'aimerais conclure la partie de mon discours sur la raison d'être des conventions en citant un extrait d'un article rédigé par M. Peter Russell, professeur à l'Université de Toronto. À propos de ces conventions ou pratiques implicites, il dit ceci :

Dans les deux cas, nous disposons de conventions, d'un ensemble d'éthique constitutionnelle ou juridique [...] pour nous guider en matière de recours aux pouvoirs juridiques.

Au nom du Comité des finances nationales, j'ai déposé un rapport sur le Budget supplémentaire des dépenses (B). J'ai hâte de discuter des constatations de ce rapport et des postes du Budget principal des dépenses que nous avons examiné lorsque nous en serons saisis.

Honorables sénateurs, normalement, lorsque j'examine un projet de loi de crédits, je m'intéresse tout particulièrement à ses annexes; en effet, le corps du projet de loi est plutôt court, et il est suivi d'annexes. Quand je compare les annexes du présent projet de loi de crédits à ceux du Budget principal des dépenses que nous avons étudié, je constate qu'ils sont identiques, ce qui signifie que nous avons déjà examiné, dans le cadre de notre étude du budget, les documents sur lesquels on nous demande maintenant de nous prononcer à l'étape de la deuxième lecture.

Honorables sénateurs, je réserve mes autres observations pour le débat à l'étape de la troisième lecture du projet de loi.

Veuillez s'il vous plait appuyer ici pour lire ce débat dans son intégralité

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