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Art Eggleton

L La carrière publique du sénateur Art Eggleton s’étend sur plus de 35 ans, à l’échelon municipal, d’abord à la Ville de Toronto, puis à la Chambre des communes. Il a été nommé au Sénat le 24 mars 2005 par le Très honorable Paul Martin. Il représente la province de l'Ontario.

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Projet de loi interdisant les armes à sous-munitions—Deuxième lecture

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Déclaration faite le 22 juin 2012 par le sénateur Roméo Dallaire

L'honorable Roméo Antonius Dallaire :

Honorables sénateurs, je prends la parole à l'étape de la deuxième lecture du projet de loi S-10 pour jeter les bases qui, à mon avis, s'avéreront essentielles lorsqu'il sera renvoyé au comité — ce qui, je présume, se produira après mon intervention — afin que celui-ci examine ses multiples facettes et en débatte avant de renvoyer la mesure législative au Sénat.

En 2001, peu après le début des bombardements en Afghanistan, le Pentagone a annoncé qu'il entendait modifier la couleur des rations humanitaires aérolarguées dans tout le pays. Il s'agit de petits emballages jaunes qui contiennent des repas préparés dont les calories suffisent à alimenter une personne durant une journée. La distribution de rations humanitaires a été instituée à l'époque des conflits qui ont sévi en Bosnie, au Rwanda, au Cambodge, au Sierra Leone et en Somalie afin de réduire le taux de mortalité en cas de situation d'urgence ou de crise humanitaire et, éventuellement, de gagner la bienveillance de quelques civils.

Avant que le Pentagone modifie l'emballage, quelque 2,5 millions de rations humanitaires avaient déjà été larguées, et l'armée américaine avait lâché d'un bout à l'autre de l'Afghanistan plus de mille bombes BLU-92, qui contenaient environ 250 000 sous-munitions. Malheureusement, les milliers de bombettes qui n'avaient pas explosé au moment de l'impact étaient d'une taille et d'une couleur analogues à celle des rations humanitaires qui jonchaient le paysage, auxquelles elles se sont mêlées. Il est inconcevable qu'autant d'enfants aient perdu un membre à cause d'une telle bavure.

Honorables sénateurs, on peut comprendre que des pays comme la Russie, la Chine et les États-Unis hésitent à retirer les armes à sous-munitions de leur arsenal. Ces bombes conçues durant la période qui a précédé la guerre du Vietnam constituent des armes de secteur dangereusement efficaces pour dresser des obstacles, empêcher les forces d'avancer et repousser les troupes dans les zones d'abattage. On peut s'en servir rapidement pour détruire des terrains d'aviation, des formations de chars d'assaut ou des troupes nombreuses comme on aurait pu devoir en combattre pendant la guerre froide ou toute guerre traditionnelle.

Presque immédiatement après leur création, les bombes à dispersion sont devenues l'arme de choix pour imposer une interdiction de zone. Plutôt que de se demander quelles répercussions cette arme aurait sur les populations civiles, ce qui aurait été la question éthique, juridique et morale à se poser, on demanda plutôt : « Combien pouvons-nous en fabriquer? » Et on en a fabriqué des centaines de milliers.

Aujourd'hui, quelque 86 pays possèdent des stocks de cette arme. Même si le Canada n'en a jamais utilisé, 18 autres pays l'ont fait. Par exemple, quelques 500 000 bombes à dispersion, contenant en tout 285 millions de sous-munitions, ont été larguées au-dessus de champs, de villes et de populations au Vietnam, au Laos et au Cambodge entre 1964 et 1975. Dans les années 1980 et 1990, elles ont été utilisées intensivement au Liban par les forces israéliennes, ainsi qu'en Irak et au Kosovo par les forces américaines.

Dans tous ces conflits, les bombes à dispersion ont tué des êtres humains avec une grande efficacité. Cet état de choses cache toutefois une bien triste réalité. Le véritable coût, le coût en vies humaines, est dans la population civile.

De par leur nature, les bombes à dispersion sont imprécises. Larguées du haut des airs ou encore tirées par des canons ou des lance-roquettes, elles éclatent dans les airs en relâchant des dizaines ou des centaines de bombettes. Les frappes couvrent des zones de la taille d'un terrain de football, et il est impossible de faire la distinction entre amis, ennemis, civils ou militaires, ou même enfants.

Des enfants comme Umarbek, un jeune garçon de six ans du Tadjikistan dont la maison a été frappée par ces bombes en 1991. Imaginez sa terreur lorsque du shrapnel a perforé son œil droit et lacéré son petit torse et son visage. D'autres morceaux de shrapnel ont traversé l'abdomen de sa sœur et tué son frère.

Tout comme les mines terrestres, les armes à sous-munitions tuent, mutilent et blessent d'innocents civils longtemps après la fin des conflits. C'est parce beaucoup de ces armes n'explosent pas à l'impact et jonchent le sol, prêtes à exploser. On a estimé qu'entre 7 p. 100 et 40 p. 100 de ces armes n'explosent pas après avoir été lancées, en fonction de la nature du sol et de la végétation, car plusieurs d'entre elles restent prises dans le feuillage des arbres.

Même 1 pour 100 représente des milliers de petites bombes non explosées. Par conséquent, les agriculteurs ne peuvent pas cultiver leur terre et les réfugiés ne peuvent pas rentrer chez eux. Ceux qui le font risquent de perdre la vie ou un membre.

De plus, honorables sénateurs, ces armes ont été conçues pour une autre époque. Les conflits d'aujourd'hui n'ont plus rien à voir avec les guerres classiques d'autrefois. Ce ne sont plus des guerres de territoires. Depuis l'urbanisation de la guerre, il est de plus en plus difficile de distinguer les civils des combattants; d'ailleurs, nous vivons une période de guerre civile.

Non seulement les victimes civiles se multiplient, mais il y a de plus en plus de grosses cibles stationnaires contre lesquelles cet armement a été conçu. Les grandes armées déployées en concentration n'existent plus. Les armes à sous-munitions sont devenues un armement sans objet, désormais inutile dans un arsenal militaire. C'est d'ailleurs une problématique fondamentale d'éthique et de droit international.

C'est la raison pour laquelle, en 2008, le Canada s'est joint à un groupe de pays, qui en compte maintenant 111, qui a décidé d'interdire carrément l'utilisation de ces armes, en signant la Convention sur les armes à sous-munitions. Après avoir attendu quatre ans, nous avons maintenant le projet de loi S-10, la loi de mise en œuvre de la convention.

Ce projet de loi pourrait se révéler un outil législatif puissant pour mettre fin à l'utilisation de ces armes. L'article 6, qui est au cœur du projet de loi, énumère clairement et sans ambiguïté tous les actes qui sont interdits concernant l'utilisation d'armes à sous-munitions. On interdit l'utilisation, la mise au point, l'acquisition, la possession, le déplacement, l'importation et l'exportation d'armes à sous-munitions. De plus — et ce point est important — il est dit au paragraphe 6f) qu'il est interdit « d'aider ou d'encourager une personne à commettre un tel acte ou de lui conseiller de le faire ».

Pourtant, ce projet de loi comporte des lacunes, de grandes lacunes, malheureusement. Son effet est limité par les exceptions prévues, des exceptions de portée si vaste qu'on pourrait y faire passer un char d'assaut. Elles affaiblissent le traité, à un point potentiellement dangereux.

En dépit de nos meilleures intentions, ce projet de loi contient des dispositions qui permettraient aux membres des Forces canadiennes de demander expressément d'utiliser des armes à sous-munitions dans le cadre d'opérations combinées, par exemple lors de missions de l'OTAN. C'est écrit aux alinéas 11(1)a) et b). Qui plus est, à l'alinéa 11(1)c), on donne la permission aux Forces armées d'utiliser, d'acquérir ou de posséder des armes à sous-munitions dans le cadre d'une affectation. Lors d'une affectation, nous sommes sous les ordres du pays où nous sommes affectés, qui nous attribue des fonctions de commandement auprès de leurs soldats dans leurs opérations.

C'est interdiction n'est pas cohérente. C'est en fait une demi-mesure qui n'est pas digne d'un pays qui a été, pendant longtemps, un chef de file du désarmement.

Les dispositions du projet de loi vont complètement à l'encontre de notre position sur les mines antipersonnel. Rappelons que nous sommes un chef de file mondial à cet égard. Elles vont à l'encontre, à la fois, de l'esprit de la convention que nous avons signée, de la politique du Canada dans ce dossier et des valeurs qui l'ont inspirée.

Dans une note de service en date du 11 août 1998, le chef d'état-major de l'époque a explicitement interdit aux commandants canadiens des forces multinationales d'autoriser l'utilisation de mines antipersonnel. De la même façon, on a interdit aux militaires qui étaient sous le commandement de ressortissants étrangers d'utiliser, voire de prévoir utiliser des mines antipersonnel. De plus, les contingents ne peuvent pas utiliser ces mines, ni en demander, ni inciter d'autres personnes à en utiliser.

C'est ce qui est établi; les fondements sont posés. Cette interdiction vient d'ici, de la ville où nous sommes. Elle a été établie dans la Convention d'Ottawa lorsque le Canada et la société civile ont uni leurs efforts, en 1997, pour lancer une campagne d'interdiction des mines antipersonnel. Cette initiative a fonctionné. Il n'était plus nécessaire d'utiliser les mines antipersonnel pour se défendre ou pour atteindre des objectifs tactiques ou stratégiques.

On peut dire la même chose aujourd'hui des armes à sous-munitions. Nous avons aidé certains pays à se débarrasser de leurs mines antipersonnel en prouvant que d'autres moyens pouvaient être employés et qu'ils étaient même encore plus efficaces que les anciennes mines.

Il y a toutefois une exception à l'alinéa 11(3)a) du projet de loi S-10 qui permet aux Forces canadiennes d'aider ou d'encourager une personne à utiliser des armes à sous-munitions dans le cadre d'opérations multinationales.

Il est tout à fait absurde, d'un côté, d'interdire globalement une arme aveugle et immorale et, de l'autre, d'en tolérer l'utilisation dans le cadre d'opérations multinationales. Presque toutes les opérations sont des opérations multinationales. En faisant une telle exception, nous ouvrons donc à voie à leur utilisation constante. Le Canada ne lance plus seul d'opérations militaires. Il les mène avec d'autres pays. Ce sont des opérations multinationales qui sont dirigées par l'ONU, l'OTAN, voire d'autres autorités régionales.

Honorables sénateurs, il ne fait aucun doute que plusieurs de ces exceptions vont bien au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la protection juridique de nos troupes engagées dans des opérations multinationales. En fait, plusieurs d'entre elles vont à l'encontre de l'esprit de la convention et, en droit international, équivalent peut-être à des violations.

Dans ce projet de loi, nous admettons des activités qui sont interdites par la convention, ce qui est carrément illégal ou au minimum moralement intenable, créant ainsi des dilemmes éthiques, moraux et légaux, pour les commandants. Selon la Convention de Vienne sur le droit des traités entre États :

Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.

Le but du traité en question est clair, dans la mesure où il vise à mettre fin, une fois pour toutes, à l'usage des sous-munitions, et non à trouver des moyens d'aider ou d'encourager des États non signataires à s'en servir.

En fait, la convention fixe des limites précises à l'interopérabilité. L'article 21(4), qui traite d'interopérabilité, prévoit clairement que rien n'autorise un État partie à employer, transférer, acquérir ou demander à utiliser des armes à sous-munitions.

Dans la même veine, voici le libellé de l'article 19 de la Convention sur les armes à sous-munitions, qui a été signée par le Canada :

Les articles de la présente Convention ne peuvent faire l'objet de réserves.

Enfin, et il me faut être clair là-dessus, aux termes de l'alinéa (1)c) de l'article 1, les États parties s'engagent à ne jamais, en aucune circonstance, assister, encourager ou inciter quiconque à se livrer à des activités interdites, y compris employer, demander d'employer ou déplacer des armes à sous-munitions.

Tout cela pour dire que nos obligations ne sauraient être plus claires. L'esprit du traité, comme je l'ai exposé, ne laisse aucun doute dans mon esprit quant au but qu'il poursuit et à l'attitude des signataires à son endroit. Notre pays a le devoir de respecter ses obligations. Il a une promesse à tenir.

Nous voici donc arrivés au cœur du débat. Comment peut-on interdire complètement ces armes sans renoncer aux postes de commandement clés dans des opérations internationales?

On dit que ces exceptions sont nécessaires pour ne pas compromettre les possibilités de collaboration des Forces armées canadiennes avec nos alliés. Honorables sénateurs, il n'y a rien de plus faux.

Croit-on vraiment que notre décision de ne pas employer d'armes à sous-munitions va compromettre nos possibilités de commander des missions de l'OTAN? Pensez-vous que cela a vraiment eu un impact sur la décision de nommer le lieutenant-général Bouchard au commandement de la mission en Libye, et ce à cause du volet des sous-munitions? On voulait la meilleure personne pour faire le travail afin d'accomplir cette tâche avec succès.

Sur les 28 pays membres de l'OTAN, 20 ont déjà signé la Convention sur les armes à sous-munitions, dont la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. Même si, en tant qu'organisation, l'OTAN ne peut pas elle-même signer des traités de désarmement, elle s'est toujours fait un devoir de les respecter et de les seconder.

L'OTAN, et je cite :

[...] attache une grande importance au contrôle des armes conventionnelles et offre à ses membres un forum essentiel de consultation et de prise de décision sur tous les aspects du contrôle des armes et du désarmement.

À l'issue du sommet de Bucarest en 2008, les chefs de gouvernement ont déclaré que :

Le désarmement [...] continuera d'apporter une contribution importante à la paix, à la sécurité et à la stabilité », et que « l'OTAN doit continuer de contribuer aux efforts internationaux en matière [...] de désarmement.

Cet engagement a été réaffirmé en 2009 à Strasbourg et à Lisbonne en 2010.

En fait, l'OTAN a qualifié la Convention sur les armes à sous-munitions d'initiative importante et pertinente pour la paix et la sécurité. Alors notre rôle au sein de l'OTAN et dans la Convention des armes à sous-munitions, qui en est un de leader et immensément respecté, ne doivent pas être en contradiction.

Honorables sénateurs, alors que nous passons à l'étape de l'étude au comité, nous avons beaucoup de travail à faire. Premièrement, nous devons procéder à une étude détaillée du projet de loi S-10; nous devrons ainsi faire appel à l'expertise des militaires, des militaires à la retraite et même des anciens combattants ayant participé à des missions, mais aussi à celle des membres de la société civile, qui deviennent rapidement la voix de l'humanité pour ce qui est des questions relatives au désarmement.

Deuxièmement, nous devons aborder les questions éthiques, juridiques et morales soulevées par l'article 11. Certaines exceptions seront sûrement nécessaires mais, comme dans le Traité d'Ottawa sur l'interdiction des mines antipersonnel, elles doivent être restreintes. Nous devons nous demander quelles exceptions sont absolument essentielles, et non celles qui sont simplement nécessaires ou utiles. Cela devrait être l'une des tâches centrales du comité.

Troisièmement, nous devrions interdire les investissements financiers dans ces armes, comme la Nouvelle-Zélande et certains autres de nos alliés l'ont fait.

Quatrièmement, nous devrions inscrire dans la loi les obligations positives énoncées dans l'article 21 afin de préciser clairement à nos alliés notre position en ce qui a trait à cette arme.

Finalement, nous devrions nous assurer que cette mesure législative s'applique à tous les Canadiens à l'étranger, et pas seulement aux membres des Forces canadiennes, afin qu'aucun Canadien ne puisse vendre ou transporter ces armes, ou aider quelqu'un à les utiliser.

Honorables sénateurs, en conclusion, si nous n'adoptons pas une loi de ratification solide et exhaustive, nous créerons un précédent qui finira par saper la convention, ce qui pourrait mener à la prolifération continue de ces armes et à la mort de civils innocents.

Dans son intervention, madame le sénateur Fortin-Duplessis a décrit de façon frappante les effets disproportionnés que les armes à sous-munitions ont sur les civils. Elle nous a dit qu'elles provoquent des dégâts généralisés et qu'elles frappent sans discrimination au moment de l'impact, notamment lorsqu'elles sont utilisées à proximité de zones peuplées. Elle nous a également dit qu'elles blessent, mutilent et, trop souvent, tuent des personnes innocentes. Elle a ajouté que 98 p. 100 — ce chiffre me semble un peu élevé, mais c'est ce qu'elle a dit — des victimes recensées sont des civils.

Lorsque nous avons pris collectivement la décision d'interdire les armes à sous-munitions en 2008, nous l'avons fait parce que nous estimions que les torts causés par les armes à sous-munitions l'emportent de loin sur les avantages militaires qu'elles peuvent offrir. Je tiens à signaler que cette équation vaut aussi pour les opérations conjointes.

Honorables sénateurs, nous devons résister à la tentation d'édulcorer une interdiction globale des armes à sous-munitions. Nous devons élaborer nos lois de manière à ce qu'elles soient conformes à nos principes. Nous devons nous élever au-dessus de nos propres petits intérêts et faire passer le bien de l'humanité avant le bien de notre propre peuple. Dans l'intérêt des civils partout dans le monde et de nos femmes et de nos hommes en uniforme, c'est le moins que nous puissions faire. Nous pouvons y arriver sans exposer nos soldats à de plus grands risques sur les champs de bataille en signant et en adoptant une interdiction appropriée frappant l'utilisation de ces armes. Je suis prêt à mettre en jeu ma réputation militaire à cet égard.

Honorables sénateurs, le reste du monde s'attend à ce que le Canada prenne les devants. Nous avons été un chef de file dans ce dossier et nous devons continuer d'en être un.

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