L'honorable Wilfred P. Moore

Honorables sénateurs, j'ai l'honneur de vous présenter à nouveau le projet de loi S-224, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur le Parlement du Canada. Les honorables sénateurs se rappelleront que mon projet de loi précédent portait comme par hasard le même numéro lors de la seconde session de la législature précédente, qu'il avait franchi l'étape de la deuxième lecture dans cet endroit, qu'il avait été adopté au comité et avait franchi l'étape de la troisième lecture le 29 mai de l'année dernière. Malheureusement, au moment de la prorogation, il n'avait pas été adopté par l'autre endroit.

Comme le projet de loi précédent, celui-ci limite le pouvoir discrétionnaire des premiers ministres en ce qui concerne les sièges vacants dans les deux Chambres du Parlement. Il est conçu pour éliminer la tentation que ressentent parfois les premiers ministres d'abuser de leur pouvoir discrétionnaire pour favoriser leur propre parti. Le projet de loi établit également un délai de 120 jours pour combler les postes vacants au Sénat, de même qu'à la Chambre des communes, à l'intérieur d'un délai semblable.

Le projet de loi fixe un délai de 60 jours pour la délivrance d'un bref d'élection et stipule que la date de la tenue du scrutin doit être éloignée d'au plus 60 jours de la délivrance du bref. En outre, le projet de loi met fin au déclenchement sélectif d'élections complémentaires en stipulant que les élections partielles doivent se tenir dans l'ordre selon lequel les vacances pertinentes se sont produites.

J'aimerais rappeler brièvement ce qui m'a amené à proposer le projet de loi S-224. Par-dessus tout, je me soucie du droit des citoyens, des provinces et des territoires à une représentation pleine et opportune dans les deux Chambres du Parlement. De plus, je crois que les pouvoirs discrétionnaires actuels posent un risque pour ce qui est de l'indépendance de l'organe législatif, qui ne devrait être soumis ni au contrôle ni à l'influence de l'organe exécutif. Le comportement de certains premiers ministres par le passé au moment de combler des sièges vacants dans l'une et l'autre Chambre constitue une raison de plus de s'inquiéter de la concentration croissante des pouvoirs au cabinet du premier ministre. Enfin, le souci de ne pas réduire la capacité de fonctionner de chacune des Chambres en laissant trop de sièges vacants pendant trop longtemps me motive également.

Honorables sénateurs, notre Constitution est le fruit du compromis auquel sont arrivés les Pères de la Confédération, compromis qu'ont accepté chacune des provinces qui se sont jointes au Canada depuis. La capacité de trouver des compromis fait partie des valeurs canadiennes. Notre Constitution protège les droits qui étaient et sont toujours les conditions en vertu desquelles les provinces se sont jointes à la Confédération.

Une des conditions clés était la représentation dans les deux Chambres du nouveau Parlement fédéral. Je ne dis pas que ces dispositions constitutionnelles sont immuables. Ce que je dis, c'est que les premiers ministres n'ont pas le droit de les modifier unilatéralement en manipulant les vastes pouvoirs discrétionnaires qui peuvent actuellement être exercés à l'égard des sièges vacants. On peut difficilement parler en termes absolus, mais il demeure que, à un moment donné, une vacance qui se prolonge cesse de s'expliquer par un simple oubli ou même par la négligence et commence à illustrer une forme de mépris pour la primauté du droit. Tant que les dispositions actuelles régiront le Canada, elles devront être respectées. Le fait de ne pas combler les sièges vacants dans les deux Chambres de façon opportune revient à nier aux citoyens, aux provinces et aux territoires les droits que leur garantit la Constitution.

Dans le cas de la Chambre des communes, le premier ministre ne devrait pas être autorisé à annoncer une élection complémentaire dans une circonscription particulière parce qu'il pense pouvoir l'emporter, tout en laissant attendre les citoyens d'une autre région parce qu'il craint que l'opposition ne remporte les élections. Dans un cas récent, les électeurs de Toronto-Centre ont dû attendre plus de huit mois la tenue d'une élection complémentaire, tandis que ceux d'une autre région du pays ont pu, par la grâce du premier ministre, avoir un nouveau représentant au Parlement en moins de deux mois. C'est plus que de la basse manipulation partisane, c'est la répudiation du droit constitutionnel de chaque citoyen d'être représenté au Parlement de façon opportune.

Qui plus est, le gouvernement actuel a reconnu qu'il fallait réduire le pouvoir discrétionnaire excessif dont jouissait le premier ministre lorsqu'il a proposé d'établir des élections à date fixe. Les abus possibles du pouvoir discrétionnaire du premier ministre étaient en effet la seule raison de présenter une telle initiative. C'était peut-être un oubli, mais lorsqu'il a apporté ces changements, le gouvernement n'a pas imposé de limites semblables à l'égard des élections complémentaires.

Comme le professeur Ned Franks, de l'Université Queen's, l'a signalé lorsqu'il a témoigné devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, qui a étudié le projet de loi précédent :

En Australie, les élections partielles sont régies par un principe qui veut que les électeurs ne doivent pas demeurer sans représentant plus longtemps que nécessaire.

Malheureusement, les élections partielles ne sont pas régies par ce principe au Canada. Le gouvernement en place a établi des dates d'élections fixes pour que les premiers ministres ne puissent pas se livrer à des combines afin que le moment des élections générales soit avantageux pour leurs partis, mais le choix de la date des élections partielles est demeuré vulnérable aux machinations des premiers ministres.

Je vais maintenant parler du Sénat. La Constitution exige que les vacances soient comblées.

Le sénateur Segal : Et elles l'ont été.

Le sénateur Moore : Je ne me souviens pas d'avoir entendu le sénateur préconiser une telle mesure. C'est bien de voir qu'il est passé du côté des convertis.

La convention veut que cela se passe lorsque le premier ministre demande au gouverneur général de faire une nomination, mais cela ne veut pas dire que le premier ministre peut laisser des sièges vacants. Je vais citer ici ce qu'a dit le professeur David Smith, de l'Université de la Saskatchewan, lorsqu'il a témoigné devant le comité. Voici ce qu'il a dit :

Est-il possible pour le principal conseiller de la Couronne de ne pas donner des avis lorsqu'en fait, c'est uniquement sur la base de tels avis que notre régime de gouvernement s'est démocratisé? Comment peut-on s'abstenir de donner des avis? Je ne crois pas que le pouvoir discrétionnaire permette de ne pas agir. Le pouvoir discrétionnaire assure une grande marge de manœuvre sur ce qu'on peut faire, mais je ne pense pas qu'il permette de ne rien faire.

Malheureusement, le gouvernement actuel semble avoir une opinion différente et, malgré les récentes nominations, cette opinion n'a pas changé.

Honorables sénateurs, je ne veux pas répéter les arguments que j'ai présentés lors du débat sur le projet de loi précédent au sujet de la constitutionalité du refus du premier ministre de nommer des sénateurs, politique qu'il a en fait formulée lors d'un témoignage devant un de nos comités spéciaux. Toutefois, je veux vous rappeler ces discussions parce qu'elles sont pertinentes. Je suis heureux de dire que le premier ministre a enfin abandonné sa politique inconstitutionnelle. Nous en voyons le résultat avec la présence parmi nous de 18 nouveaux sénateurs. Je souhaite la bienvenue à chacun d'eux.

Je suis particulièrement heureux du fait que ma province, la Nouvelle-Écosse, est maintenant pleinement représentée. Il y a quelques semaines, la Nouvelle-Écosse était encore privée de 30 p. 100 de sa représentation au Sénat. Je tiens ici à faire mention de ma longue amitié avec le sénateur Fred Dickson. Nous nous connaissons depuis de nombreuses années et, pour ceux d'entre vous qui ne le savent pas, Fred est l'homme d'action et le tacticien qui a favorisé les victoires électorales de notre ancien collègue, sénateur et médecin, le premier ministre John Buchanan.

Je veux aussi souhaiter la bienvenue aux sénateurs MacDonald et Greene. J'ai hâte de travailler avec eux, au nom des résidants de notre province. Même si je suis très heureux d'accueillir nos nouveaux collègues, les récentes nominations ne règlent pas le problème auquel s'attaque mon projet de loi. Ces nominations n'empêchent pas l'actuel premier ministre, ni tout autre titulaire de ce poste à l'avenir, indépendamment de son allégeance politique, de répéter l'erreur qui consiste à laisser des sièges vacants se multiplier sur une période de plusieurs années.

Qui plus est, par ses actions, le gouvernement en place a reconnu implicitement qu'il était dans l'erreur, mais il ne l'a jamais admis. On peut présumer qu'il se réserve le droit de revenir à sa politique d'attrition, si celle-ci devait lui sembler favorable dans l'avenir, indépendamment de la durée du mandat qui lui reste. Mon projet de loi est encore nécessaire, parce qu'à l'heure actuelle il n'y a rien qui empêche un autre recours à la politique qui consiste à laisser les sièges vacants se multiplier.

Au début de mon exposé, j'ai fait allusion au contrôle du pouvoir exécutif sur l'organe législatif et aux préoccupations généralisées quant à la concentration des pouvoirs au cabinet du premier ministre. Il y a maintenant 160 ans que la Nouvelle-Écosse est dirigée par un gouvernement responsable. Dans un gouvernement responsable, le pouvoir exécutif doit rendre des comptes au Parlement. En outre, les ministres sont nommés à titre amovible, au gré de la Chambre élue. Le Parlement est en quelque sorte le chien de garde qui surveille le pouvoir exécutif. Or, les pouvoirs de plus en plus étendus du premier ministre vont à l'encontre de cette notion fondamentale.

Aujourd'hui, nous nous attaquons à une situation où le pouvoir exécutif détient un contrôle important et un grand pouvoir discrétionnaire en ce qui a trait à la dotation des sièges qui deviennent vacants dans les deux Chambres du Parlement. Cette situation est contraire aux principes d'indépendance institutionnelle et de gouvernement responsable. Elle est indigne d'une démocratie moderne comme la nôtre. Nous ne pouvons pas faire efficacement la promotion des pratiques démocratiques à l'étranger si nous ne les respectons pas chez nous. Le pouvoir discrétionnaire actuel du premier ministre ne repose sur aucun principe établi. Il expose les deux Chambres à des manipulations de la part du premier ministre, et il est grand temps de corriger cette situation.

Le projet de loi S-224 limiterait ce pouvoir discrétionnaire et supprimerait l'influence inappropriée du pouvoir exécutif sur l'organe législatif, tout en protégeant la capacité du gouvernement de tenir compte des congés, des élections provinciales, de la météo et d'autres contraintes au moment de délivrer les brefs relatifs à des élections partielles pour la Chambre des communes.

Honorables sénateurs, au cours de la dernière législature, quel que soit le côté où nous siégeons dans cette enceinte, nous avons pu constater qu'il était difficile, avec le nombre de sièges qui étaient alors vacants, d'effectuer les travaux des comités et d'étudier les projets de loi. À un certain point, le Sénat avait davantage de comités et de sous-comités qu'il n'y avait de sénateurs sur les banquettes ministérielles. Ce n'était bon ni pour l'institution qu'est le Sénat, ni pour le gouvernement, ni pour l'opposition. J'ai déjà pris la parole pour parler longuement de cette question par le passé, alors je n'ai pas l'intention de m'y attarder longuement au cours de la présente intervention, mais c'est une raison importante pour limiter le pouvoir discrétionnaire dont disposent les premiers ministres.

Il y a toujours eu, à la Chambre des communes, un délai maximal pour combler les sièges vacants, et à juste titre. Le projet de loi S-224 aurait pour effet d'appliquer au Sénat les mêmes règles qu'à la Chambre des communes, de manière à ce que le nombre de sénateurs ne soit pas réduit au point où le Sénat se mette à mal fonctionner.

Permettez-moi de résumer brièvement les questions soulevées au sein du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles alors qu'il examinait le projet de loi S-224 au cours de la dernière législature.

Honorables sénateurs, lorsque l'ancien leader du gouvernement à l'autre endroit a comparu devant le comité, il a beaucoup parlé des propositions du gouvernement en vue de réformer le Sénat et a essayé de dire que mon projet de loi équivalait au statu quo. Il a laissé entendre, à tort, qu'il s'agissait de choisir entre mon projet de loi et un Sénat élu. Cet argument mérite d'être rappelé parce que je crains que le gouvernement n'ait encore recours à la même fausse dichotomie.

Le projet de loi S-224 n'a rien à voir avec la réforme du Sénat proposée, mais vise plutôt le bon fonctionnement des deux endroits. Il y a des sièges vacants aux deux. De plus, peu importe ce qu'il adviendra du Sénat, il y aura encore des sièges vacants. Plusieurs provinces ont catégoriquement rejeté l'initiative actuelle du premier ministre en matière de réforme du Sénat en grande partie en raison de son approche unilatérale du fédéralisme. Toutefois, même si le premier ministre réussissait à faire adopter ses propositions, le Sénat tel qu'il l'imagine aura des sièges vacants. Qu'il s'agisse du Sénat d'aujourd'hui ou de celui de demain, le premier ministre ne devrait pas avoir le droit de laisser les sièges vacants s'accumuler au fil des ans. Mon projet de loi est nécessaire, que le processus de nomination reste le même ou qu'on adopte à l'avenir un nouveau processus de nomination au Sénat.

Honorables sénateurs, certains ont dit craindre que mon projet de loi puisse entraîner la tenue d'élections partielles à une date proche de la date fixée pour des élections générales. En fait, les dispositions en vigueur de la Loi électorale prévoient ce genre de situation. Mon projet de loi ne fait que fixer un délai clair pour l'élection d'un député et interdit le déclenchement sélectif d'élections partielles au détriment des droits démocratiques des citoyens non représentés à la Chambre des communes.

Une partie des discussions au sein du comité ont porté sur ce qui pourrait arriver si un siège vacant au Sénat devait être comblé immédiatement après la défaite d'un gouvernement à la Chambre des communes ou le déclenchement d'élections générales. Manifestement, un tel gouvernement ne pourrait pas, en vertu de nos conventions constitutionnelles, faire légitimement des recommandations au gouverneur général. Un sénateur a dit craindre que, dans une telle situation, un futur premier ministre puisse forcer le gouverneur général à procéder à des nominations. Il a évoqué le spectre d'un premier ministre à la personnalité dominatrice, qui prétendrait que la nouvelle loi exige du gouverneur général qu'il se plie aux recommandations.

Honorables sénateurs, il suffit de regarder de plus près comment ce projet de loi a été rédigé pour voir que cette crainte est non fondée. Le projet de loi ne tente pas du tout d'imposer des contraintes au gouverneur général. Il ne fait que créer une obligation légale pour le premier ministre de faire une recommandation, mais ne fait rien pour changer la convention établie qui veut que le gouverneur général refuse de suivre une telle recommandation lorsqu'elle est faite par un gouvernement défait. Cette convention a été fermement établie en 1896, lorsque lord Aberdeen a refusé de nommer des personnes sur les recommandations de sir Charles Tupper, qui avait été défait aux élections générales. Le projet de loi S-224 ne change rien à cette convention.

Pendant nos délibérations au comité, les sénateurs ministériels ont soulevé la possibilité de sanctions juridiques. Selon eux, les dispositions du projet de loi S-224 seraient inexécutables par les tribunaux. Si je peux me permettre, je crois qu'ils font fausse route. Si nous étudions la question sous cet angle, une grande partie de la Constitution de notre pays est inapplicable, en ce sens qu'il n'y a pas de réelles sanctions contre un premier ministre qui enfreint toutes sortes de dispositions de la Constitution, écrites ou non écrites. En effet, si le projet de loi S-224 n'est pas applicable, la loi sur les élections à date fixe que M. Harper voulait si désespérément lorsqu'il est devenu premier ministre ne le serait pas non plus. Les sénateurs ministériels n'ont émis aucune objection de ce genre alors qu'ils tentaient de nous convaincre d'appuyer une loi sur des élections à date fixe. Ils n'auraient donc pas beaucoup de crédibilité en présentant cet argument contre un projet de loi qui cherche à assurer la dotation des deux Chambres du Parlement.

En résumé, mon projet de loi ne vise pas à punir un premier ministre qui ne respecte pas la Constitution, mais bien à clarifier la loi.

J'aimerais préciser ici que ma décision de présenter ce projet de loi ne signifie pas que j'ai modifié ma position d'origine. J'ai toujours fait valoir que la Constitution exige clairement que les vacances soient comblées. Les dispositions pertinentes de la Constitution sont de nature exécutoire et non facultative. Les premiers ministres peuvent laisser traîner les vacances au Sénat parce que la Constitution ne prévoit pas de délai et qu'il est difficile de savoir quand un premier ministre a attendu trop longtemps. Le projet de loi S-224 ne cherche pas à punir les premiers ministres, mais plutôt à clarifier la question et à établir une limite pour que nous sachions quand un premier ministre l'a dépassée. Avec une telle clarté, les conséquences politiques de l'inaction d'un premier ministre devraient inciter celui-ci à agir.

Pour conclure, honorables sénateurs, après les délibérations de notre comité, j'ai décidé de modifier légèrement mon projet de loi afin de régler la question des délais indéterminés pour la délivrance des brefs relatifs à des élections partielles pour combler des sièges vacants à la Chambre des communes. Je crois que l'ajout de cette disposition permet au projet de loi de mieux atteindre son objectif fondamental, qui consiste à combler le plus rapidement possible les sièges vacants aux deux Chambres du Parlement.

Je suis le premier à admettre que les premiers ministres des deux principaux partis ont parfois abusé de la discrétion et des pouvoirs qui leur étaient conférés en ce qui a trait aux vacances dans les deux Chambres du Parlement. Ils ont prouvé par leurs gestes qu'on ne peut leur faire confiance dans l'exercice de ces pouvoirs. Jamais aucun d'entre eux n'a tenté de nous convaincre que le pouvoir discrétionnaire actuel est vraiment nécessaire.

Le projet de loi S-224 est une modeste tentative pour empêcher les abus du passé. Grâce à cette mesure, j'espère faire en sorte qu'on ne puisse plus manipuler, contrecarrer ou carrément nier le droit des citoyens, des provinces et des territoires d'être représentés au Parlement. Le projet de loi limiterait le pouvoir de l'organe exécutif par rapport à l'organe législatif. Enfin, il garantirait que les deux Chambres aient suffisamment de membres pour pouvoir bien fonctionner.

J'exhorte encore une fois les sénateurs à appuyer ce projet de loi.

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